Cour des comptes

Observations définitives

Cité des sciences et de l’industrie exercices 1999 à 2004

Le présent rapport qui a fait l’objet d’une contradiction avec les personnes et les organismes concernés, a été délibéré par la Cour des comptes le 5 juillet 2007.

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Introduction

Depuis la création de l’établissement en 1985, la gestion de la Cité des sciences et de l’industrie a fait l’objet de deux insertions au rapport public de la Cour.

En 1993, la juridiction avait notamment relevé le succès public de la Cité (2,6 millions d’entrées payantes en 1992, avec la Géode) mais aussi divers tâtonnements initiaux et la difficulté de développer les recettes propres. En 2000, elle avait noté la stagnation puis le déclin de la fréquentation, l’instabilité des équipes dirigeantes, l’absence de stratégie d’ensemble, et enfin l’existence de nombreux problèmes de gestion, particulièrement sur le plan comptable.

Dans un nouveau contexte, la Cour a constaté l’amélioration de la gestion interne de l’organisme, mais aussi la persistance de certaines difficultés comptables. Les interrogations précédemment relevées sur les orientations stratégiques de la Cité ont été très largement levées par la conclusion du contrat de performance et les réponses de l’organisme.

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Le fonctionnement institutionnel

La Cité des sciences et de l’industrie a été créée comme établissement public industriel et commercial, et placée sous la tutelle du ministre de la recherche par un décret du 18 février 1985, plusieurs fois modifié par la suite, principalement à effet d’organiser une double tutelle, d’abord recherche et industrie (1995), puis culture et recherche en 1998.

Le nouveau décret statutaire

Un décret du 24 février 2006 a doté la Cité d’un nouveau statut. Il maintient le régime d’EPIC sous double tutelle, allège la composition et les modalités de fonctionnement du conseil d’administration, et élargit les missions de l’établissement à la présentation des enjeux de société liés à l’évolution des savoirs. Les références aux « applications industrielles et économiques » de la science et aux « savoir-faire industriel » sont supprimées, remplacées par une référence aux « savoirs industriels », dont le président de la Cité précise dans sa réponse, qu’ils restent ainsi « au cœur des missions de la Cité ».

Le nouveau décret autorise également la CSI à « créer des filiales », mention qui ne se trouve pas expressément dans le décret de 1985, sans que le texte du décret, inspiré du statut type des établissements publics relevant du ministère de la culture, élargisse substantiellement la capacité d’intervention de la Cité en matière économique.

Le décret du 24 février 2006 a opportunément tiré quelques conséquences des défauts du statut précédent, notamment les lourdeurs dans le fonctionnement du conseil d’administration (règles de quorum par exemple). La Cour, cependant regrette que sa recommandation antérieure en faveur de la présence d’au moins un administrateur étranger ou membre de l’Union européenne ne soit toujours pas suivie d’effet.

Le rôle du conseil scientifique

Le comité d’orientation initial, composé de 20 membres nommés par arrêté, n’a jamais bien fonctionné et il ne s’est même plus réuni entre 1994 et 1998. Un conseil informel de dix membres lui a succédé entre 1999 et 2001, puis un comité transitoire de 22 membres, installé par le ministre délégué à la Recherche en juin 2003.

L’histoire passée et récente témoigne de la difficulté du conseil scientifique à s’insérer utilement dans le dispositif dense par la direction générale, le conseil d’administration, les comités scientifiques propres à chaque exposition et les organes de représentation du personnel. Le comité transitoire qui s’est réuni entre 2003 et 2005 comptait déjà sept absents dès la première séance d’installation, et douze à la séance suivante.

Le fait que le nouveau statut confie la présidence du conseil scientifique au président du conseil d’administration de la Cité et prévoie un conseil élargi à 24 membres, nommés par le président du conseil d’administration, pour deux ans seulement, ne paraît pas de nature à stimuler le rôle de contre-expertise qui doit être celui d’un conseil scientifique, garant de la tenue scientifique de l’établissement et contributeur naturel à sa réflexion stratégique, peu présente dans les travaux du conseil d’administration.

Un meilleur équilibre des responsabilités administratives et scientifiques au sommet de l’établissement apparaît d’autant plus souhaitable qu’il convient de bien définir et hiérarchiser les missions de la Cité.

Dans sa réponse, le président de la Cité précise que le taux de présence des membres du conseil scientifique n’est pas le seul indicateur de son activité : que l’objectif de combiner un haut niveau scientifique du Conseil et la présence effective de la moitié de ses membres à chaque réunion a été atteint ; que cette instance a succédée à un conseil d’orientation qui n’aurait pu se réunir depuis 1995. Il estime que son fonctionnement a au total été satisfaisant. Il souligne enfin que la présidence unique dès deux conseils est fréquente dans les établissements culturels, et vise à assurer l’harmonie des orientations générales retenues par le seul organe délibérant de l’organisme, le conseil d’administration.

Pour sa part, le ministère de la recherche rappelle que le conseil scientifique est chargé de conseiller l’établissement sur ses orientations en matière scientifique dans un dispositif visant à assurer la légitimité de l’établissement.

La cour prend acte des indications données, mais estime que l’établissement a tout intérêt à disposer d’un conseil scientifique qui puisse jouer pleinement le rôle qui doit être le sien : donner un regard élargi et à long terme sur les enjeux de la Cité. Il appartient à son président d’assurer par l’intensité des réunions et la qualité des débats une vie collégiale qui soit à la hauteur de ce qu’en attendent ses membres pour pouvoir justifier leur présence et exercer une influence utile sur la stratégie de la Cité.

Les organes directeurs entre 1999 et 2005

Le conseil d’administration est parvenu à respecter l’obligation statutaire de tenir au moins trois réunions chaque année, avec même quatre réunions en 1999, 2000 et 2001.

En 2002, néanmoins, deux séances se sont tenues en l’absence de président. Un directeur du ministère de la culture en a dirigé les travaux. A cet égard le nouveau statut a créé opportunément une fonction de vice-président.

Les périodes de vacances ou d’intérim de la présidence ont été relativement nombreuses entre 1998 et 2006. Selon le tableau produit en annexe, on compte trois périodes de vacances de la présidence, soit un total de 17 mois, dont 8 mois consécutifs en 2002.

Le précédent contrôle avait déjà constaté l’instabilité de l’exécutif de la Cité. Cette instabilité s’est réduite dans les années 2000, où l’on a néanmoins observé la succession de trois directeurs généraux.

La Cour note enfin que l’établissement est parvenu à réduire le nombre de ses emplois de direction et celui de ses directions, conformément à sa suggestion antérieure. Aussi bien, la présidence réunit-elle en alternance un comité de direction restreint de sept membres et un comité élargi à tous les chefs de service.

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La gestion

Objet de nombreuses critiques antérieures de la Cour, la gestion de la Cité paraît avoir progressé en plusieurs de ses volets :

1°) le contrôle de gestion et la mesure de l’efficacité sociale

Le service chargé du contrôle de gestion a été étoffée et des tableaux de bord, établis par direction, permettent à la direction générale d’en assurer le suivi mensuel, (« reporting »)

La comptabilité analytique est désormais orientée vers les besoins des directions et ses résultats (coût des expositions, par exemple) sont pris en compte par la politique tarifaire. La Cité cherche à établir des comptes d’exploitation par centre d’activité. L’édition et les commandes publiques font l’objet de programme de contrôle.

Cependant, la culture interne de la CSI et les demandes du conseil d’administration restent principalement tournées vers les statistiques de fréquentations des expositions, au demeurant bien documentées et analysées, mais qui demanderaient à être prolongées par l’évaluation, certes délicate, de leur impact sur les savoirs individuels.

De plus, les critères d’évaluation externe choisis par l’État gagneraient à être plus exigeants : sur les cinq indicateurs du programme 186 finalement retenus pour ce qui concerne directement la CSI, deux sont relatifs au site internet (nombre de visites virtuelles et temps de connexion).

En réponse au souci de réduction des coûts et d’optimisation de la dépense publique le ministère de la culture fait valoir que le taux de ressources propres ou les économies sur le programme d’achat (combat de performance) prennent en charge cette dimension, également présente dans la comparaison entre établissement publics. Néanmoins, la réflexion sur les indicateurs se poursuit en 2007 en vue de leur amélioration, notamment en ce qui concerne le site Internet.

Dans cette perspective, la Cour note que la base d’indicateurs associés au contrôle de gestion comporte des approches intéressantes comme le « nombre de visiteurs bénéficiant d’une animation scientifique » ou encore le « nombre de visiteurs bénéficiant de produits diffusés en régions ». Comme le reconnaît le ministère de la culture, ces indicateurs d’efficacité socio-économique permettent d’amorcer l’évaluation de l’efficacité sociale des diverses actions conduites par la CSI, notamment au regard de la politique gouvernementale de diffusion de la culture scientifique.

Pour sa part, la Cité relève le caractère décisif du taux de fréquentation dans la mesure de l’utilité sociale de la Cité. Elle fait état de nombreux indicateurs (annexes du contrat de performance) relatifs à la maîtrise des coûts, tes que le « coût d’une journée de fonctionnement » ou le « coût par visiteur », qui ne manqueront pas d’être utiles à la gestion de l’établissement et à son audit.

La part des ressources propres de l’établissement plafonné légèrement au-dessus de 20% (en moyenne au cours de la période 1999-2005, avec une pointe de 26% en 2003). Dès lors que la subvention budgétaire de l’Etat reste prédominante (plus de 90 millions d’euros chaque année), l’efficacité sociale de la dépense publique doit être évaluée en priorité.

La cour estime que cet effort méthodologique, difficile mais nécessaire, devrait être engagé sans tarder dans le cadre du contrat de performance.

2°) La gestion du personnel

Les dépenses salariales représentent le premier poste de frais de l’établissement, avec 50% des charges de classe 6 (hors amortissements et provisions). La masse salariale approche les 48 millions d’euros, pour un effectif de 1002 personnes (bilan social du 31 décembre 2005).

L’effectif CDI est composé de 68% de cadres, de 23% d’agents de maîtrise et de 9% d’employés. L’âge moyen est de 45 ans. L’ancienneté moyenne est élevée (13,6 ans) et elle augmente, tout comme la part des plus de 55 ans.

La rémunération moyenne s’élève 2 723 € par mois. La hiérarchie des rémunérations est resserrée : la moyenne des cadres touche 1,9 fois ce que perçoit la moyenne des employés ; l’écart entre le premier décile de la distribution et le dernier n’excède pas 2,9.

La mécanique salariale est calée sur celle de la fonction publique : cadrage prévisionnel en masse, intégration de l’effet des négociations salariales internes sur la moyenne des employés en place, allocations des moyens budgétaires par la tutelle [1], qui contrôle également les éventuelles réformes statutaires.

Deux des spécificités de cet EPIC tiennent à la quasi-absence de promotion à l’ancienneté. Ainsi qu’à l’intensité du dialogue social : accord d’entreprise, comité d’entreprise, accord d’intéressement et représentation du personnel à tous les niveaux.

Depuis 2003, la Cité s’efforce de réduire ses effectifs : d’après les chiffres fournis par l’établissement, les CDI ont été ramenés de 929 ETP à moins de 910 (décembre 2005), grâce notamment aux audits ponctuels accompagnant, service par service, la réforme du contrôle de gestion.

La Cour enregistre cette évolution. Elle considère que les gains de masse salariale permis par les emplois non remplacés (évalués à 50 000€ l’unité, en moyenne, année pleine, salaires et charges), constitue un des paramètres de la qualité de la gestion de l’établissement.

3°) La quatrième travée

Le grand bâtiment construit par l’architecte Adrien Fainsilber sur les fondations des halles de la Villette comprend quatre travées de 25 000 m² chacune. Elles ont été remises en dotation à l’EPIC par un arrêté interministériel d 19 janvier 1987, pour un total, avec les « entrepôts », de 104 000 m².

Le bâtiment s’est avéré surdimensionné dès l’origine. La travée nord, dite « quatrième travée », n’a pas jamais été utilisé, hormis le rez-de-chaussée pour quelques manifestations ponctuelles ou périodiques, la Cité étant déjà au large dans les trois premières travées.

Les budgets publics ont donc supporté non seulement le poids d’un investissent disproportionné (valeur initiale estimée à 2 milliard de francs 1986), mais encore le coût correspondant à la stérilisation de la quatrième travée, devenue un capital improductif qu’il faut pourtant entretenir.

Certes des projets de valorisation ont existé dans le passé, mais ils ne se sont pas concrétisés. En 2003, la nouvelle direction de la Cité a eu le mérite de reprendre ce dossier et de proposer la location de cette friche industrielle à des opérateurs privés, selon une procédure de mise en concurrence.

Onze dossiers de candidatures ont été retirés et trois offres sélectionnées par un jury de quinze membres. L’un des projets a finalement été retenu par un récent conseil d’administration (septembre 2006).

La Cour regrette que la lourdeur des règles relatives à la domanialité publique n’ait pas permis le transfert de la propriété de l’immeuble à l’établissement, dès lors contraint de recourir à la procédure de l’autorisation d’occupation temporaire du domaine public par l’État, qui ne permet pas « a priori » une valorisation optimale du potentiel locatif de ce patrimoine.

Malgré l’élargissement des missions statutaires opéré par le décret du 24 février 2006 (article 2 et 3), elle est élégamment consciente des risques inhérents à ce dossier difficile : risque contentieux attachés à toute opération d’urbanisme commercial de cette ampleur, impact éventuel sur le poids relatif des missions de la Cité et sur son image extérieure.

La Cité attend de ce centre thématique un accroissement de son attractivité. Les autres retombées d’intérêt général, en termes de politiques de la ville par exemple, nécessitent une bonne identification des responsabilités des différentes collectivités principalement intéressées (État et collectivités locales), ainsi qu’un cantonnement des risques auxquels pourrait être exposé l’établissement.

Dans sa réponse, le M.C.C rappelle qu’il avait sollicité le classement de la travée dans le domaine privé de l’État mais que cette demande avait été refusée par le ministère des finances.

De son côté, la Cité estime limitée la prise de risques à laquelle elle s’expose. Elle confirme à la Cour que l’opérateur prend en charge les investissements et les études et se voit refacturer les éventuelles charges de la Cité. Il assurera également les risques commerciaux et contentieux de l’opération et son exploitation après l’ouverture. Le ministère précise que l’État récupérera les aménagements réalisés par l’investisseur au terme de la convention d’occupation actuellement en cours de discussion.

La Cour appréciera, lors de son prochain contrôle, si les analyses de la Cité ont été confirmées. Elle croit devoir insister sur la nécessité d’un suivi vigilant des relations avec l’opérateur sur le plan juridique et financier.

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Le budget et la comptabilité

I. État de l’actif, amortissement et autorisations budgétaires

À l’issue de son dernier contrôle, la Cour avait relevé plusieurs anomalies se rapportant aux comptes de la Cité. Elle critiquait :

* le caractère approximatif du fichier des immobilisations ;

* la sous-évaluation des dotations annuelles aux comptes d’amortissement, en raison notamment des durées d’amortissement trop élevée pour les installations et les éléments des expositions ;

* des pratiques irrégulières en matière d’amortissement ;

* l’évaluation approximative du montant de la quote-part de la subvention de l’équipement à virer au compte de résultat.

Si des progrès certains ont été réalisés depuis par l’établissement (sorties d’inventaire d’immobilisations à des expositions anciennes, diminution des écarts entre inventaire physique et état de l’actif, réduction de la durée d’amortissement des éléments d’expositions), plusieurs des observations de la Cour restent d’actualité.

1) L’état de l’actif immobilisé reste peu fiable :

* plus de 10 000 immobilisations, soit près de 10% du fichier, resteraient à identifier ;

* alors que l’établissement s’est fixé un seuil d’enregistrement des biens en immobilisations de 500 € HT (sauf pour les ouvrages de la médiathèque, les droits d’auteurs et les biens rattachables à une immobilisation principale d’une valeur supérieur à 500 €), quantités d’éléments d’une valeur d’acquisition bien inférieure à ce seuil sont immobilisés ; l’établissement a précisé, dans sa réponse, que le fonds documentaire de la médiathèque sera désormais comptabilisé en charges de fonctionnement comme cela se pratique dans les autres bibliothèques ;

* La valorisation des biens rems en dotation par l’état et intégrés dans la comptabilité en 1993, n’a pas été revue, malgré l’absence d’inventaire au moment du transfert. La Cité a indiqué qu’elle projetait de faire appel aux services de France Domaine puisque les biens transférés à l’établissement seront intégrés dans le compte des participations de l’État.

Afin de remédier rapidement à une situation qui entache la sincérité du bilan, la Cour préconise les mesures suivantes :

* poursuite accélérée du plan d’action de l’établissement consistant à mettre à jour sa base de données par séquences (biens identifiés par catégories, par secteurs géographiques) ;

* « purges » du fichier (sortie des biens dont la valeur est inférieure au seuil des immobilisations). Cet apurement devrait également concerner les biens de la médiathèque, dont la plupart des ouvrages et revues ont une valeur inférieure à 500 €.

* Si nécessaire, externalisation auprès d’un cabinet spécialisé de l’apurement des catégories d’immobilisations les plus difficiles à cerner. La Cité a indiqué que le recours à un cabinet extérieur était prévu en 2007, afin d’identifier dans la base environ 1 750 immobilisations sur les périodes 1987 à1996.

2) Les amortissements pratiqués par l’établissement restent techniquement critiquables.

a. L’amortissement des biens remis en dotation :

La Cité des sciences a continué à pratiquer l’amortissement pour ordre au lieu de l’amortissement neutralisé prévu par l’instruction codificatrice M95 relative aux EPIC (édition de 2002).

Alors que la technique de l’amortissement pour ordre imposait la constatation de la dépréciation subie par les biens directement dans les comptes de bilan, la technique de l’amortissement neutralisé permet de constater le besoin de renouvellement au compte 68, sans pour autant obérer le résultat, puisque la charge constatée est neutralisée par l’inscription d’une recette de même montant dans un compte de produits exceptionnels.

b. Le virement de la quote-part de la subvention d’investissement

Le virement de la quote-part de la subvention d’investissement au compte de résultat doit permettre de neutraliser progressivement la charge d’amortissement des biens acquis grâce aux subventions d’investissement.

L’instruction codificatrice M95 relative à la comptabilité des EPIC prévoit à cet égard : « La reprise de la subvention d’investissement qui finance une immobilisation amortissable s’effectue sur la même durée et au même rythme que l’amortissement de la valeur de l’immobilisation acquise ou créée au moyen de la subvention. Dans ce cas, la reprise de la subvention d’investissement au compte de résultat a pour objet de neutraliser le montant de la dotation aux comptes d’amortissement au niveau des résultats de l’exercice et donc de financer sans ressources budgétaires supplémentaires la dotation aux comptes d’amortissements ».

Comptablement l’opération se traduit par un débit au compte 139 (venant ainsi diminuer le compte 13) et par un crédit au compte 777 « Quote-part des subventions d’investissement virée au résultat de l’exercice ».

Or, la Cité des sciences ne distingue pas actuellement les immobilisations acquises au moyen des subventions d’investissement. Elle ne peut donc pas déterminer le montant de la quote-part à virer au compte de résultat d’après les amortissements des immobilisations correspondantes. Elle utilise en conséquence une méthode sui generis, dont le caractère approximatif aboutit à une surestimation de la quote-part de la subvention virée au compte de résultat que la Cité évalue à environ 2 M €.

L’établissement doit s’efforcer d’identifier les immobilisations acquises au moyen des subventions d’investissement reçues et revenir aux principes réglementaires de l’instruction M95 cités ci-dessus.

La Cité a précisé à ce sujet qu’afin de régulariser les techniques d’amortissement pratiquées et dans l’incapacité où elle se trouve de distinguer les immobilisations réellement acquises au moyen des subventions d’investissement, elle a reconstitué par une méthode de ratios la part relative de la Cité et de l’État dans l’acquisition des biens immobilisés depuis la création de la Cité.

Si cette méthode approximative peut être admise pour l’amortissement des biens acquis dans le passé, la Cour souhaite qu’à l’avenir, les biens acquis au moyen des subventions soient identifiés, permettant ainsi le calcul exact e la quote-part de la subvention à virer au compte de résultat.

II. Situation financière

1) Les ressources propres

Elles étaient composées en 2005 pour 44% par les droits d’entrée, pour 24% par les prestations de service (principalement des locations d’espaces et d’expositions) et pour le restant par des recettes diverses (concessions de marques et brevets, recettes de partenariat).

Les droits d’entrée ont enregistré une forte augmentation entre 1999 et 2005 (51%), alors que les prestations de services étaient relativement constantes (12 % d’augmentation) et que les recettes de partenariat variaient selon les années (elles ont augmenté de 36% entre 1999 et 2004, mais ont chuté de 66% en 2005).

Ces évolutions contrastées se sont certes traduites par un accroissement de 16% des ressources propres entre 199 et 2005, mais la part des ressources propres dans le total des produits de fonctionnement (hors opération d’ordre) de l’établissement est relativement stable sur la période (hors 20% et 23%, hormis une pointe à 26% en 2003). Il n’est pas certain que le montant attendu de la redevance liée à la concession de la quatrième travée, dans les années à venir, influe significativement sur le volume des ressources propres.

2) les délais de règlement :

L’examen de comptes de paiement et de leurs pièces justificatives a fait apparaître des délais excessifs dans le règlement des fournisseurs. Ces derniers ont été confirmés par la direction financière de l’établissement (délai global 56 jours en 2004, ramené à 49 jours en 2006), qui souligne l’impact de certaines factures à caractère litigieux, peu nombreuses, mais qui allongent sensiblement le délai moyen de paiement. Elle ajoute qu’un protocole de modernisation comptable et financière, destiné notamment à réduire notamment à réduire les délais de paiement, est en cours d’élaboration par la direction de l’établissement, l’agence comptable et la D.G.C.P.

Le décret N°2002-231 du 21 février 2002 relatif au délai maximum de paiement dans les marchés publics a institué un délai global de paiement de 45 jours (comprenant les opérations exécutées par l’ordonnateur et par le comptable), qui remplace l’ancien délai de mandatement de 35 jours. Ce délai a été repris dans l’article 96 du Code des marchés publics auquel se soumet volontairement la Cité des sciences depuis son origine. La circulaire du 13 mars 2002 relative à l’application des décrets 2002-231 et 2002- 232 du 21 février 2002 précise que le délai global de paiement s’applique également aux marchés sans formalités préalables qui recouvrent l’ancienne notion « d’achats sur mémoires ou factures ».

La Cour rappelle la nécessité de liquider et ordonner rapidement les dépenses, afin que soit respecté le délai global de paiement de 45 jours prévu par la réglementation. En cas de dépassement de ce délai, les intérêts moratoires prévus par le décret 2002-232 devraient en effet être versés au créancier.

3) La constitution de provisions :

Le résultat comptable de l’exercice 2002 a été obéré de 1,9 M€ par une écriture de régularisation passée à l’issue d’une procédure contentieuse entre l’EPPV et les Forges de Strasbourg. La CSI avait versé une avance à l’EPPV, qui restait acquise à ce dernier en cas d’issue défavorable du litige.

La constitution d’une provision pour risques au moment du versement de l’avance aurait permis de faire porter la charge de cette opération sur l’exercice 1990, année de naissance du risque, et non sur l’exercice 2002.

4) L’affectation des résultats :

Le résultat est chaque année imputée en report à nouveau, avec l’approbation du conseil d’administration.

L’instruction codificatrice M95 (tome 3 volume 1 pages 65 à 67. Fonctionnement des comptes 106. 11 et 12) indique que « le report à nouveau est le résultat ou la partie de résultat dont l’affectation a été ajournée par le conseil d’administration qui a statué sur les comptes de l’exercice précédent ». L’imputation du résultat en report à nouveau est donc provisoire, sa vocation étant d’être affecté au compte de réserve : « Les réserves à inscrire au compte 106 sont les résultats excédentaires affectés durablement à l’établissement jusqu’à décision contraire du conseil d’administration ».

La Cité indique que l’instruction M95 n’instaure aucune obligation juridique d’utiliser un compte de réserve, le conseil d’administration décidant librement d’affecter ou non le résultat. Elle ajoute : « De plus, dès lors que le conseil d’administration décide d’inscrire le résultat ou une partie du résultat à un compte de réserve, les sommes doivent être affectées à une ou plusieurs opérations précises et clairement identifiées. Ce cas ne s’est pas présenté... »

Ce dernier argument ne trouve pas son origine dans l’instruction M95 relative aux EPIC, mais dans la M91 relative aux établissements publics administratifs. La Cour souligne donc que l’affectation des résultats aux réserves correspondant, mieux que le maintien dans un compte de report à nouveau, à l’orthodoxie comptable et aux instructions applicables à l’établissement public industriel et commercial. Cette manière de faire permet d’apprécier plus clairement les capitaux propres de l’établissement.

5) Les réquisitions de paiement :

En l’absence de renouvellement de la convention cadre entre la CSI et le ministère de l’éducation nationale, l’ordonnateur a requis tous les mois, de septembre 1998 à octobre 2000, puis de septembre 2001 à juillet 2002, l’agent comptable de payer les indemnités de sujétion dues par l’établissement aux enseignants mis à disposition. La situation ne s’est régularisée qu’avec la convention signée le 21 juin 2002 et pourtant sur la période du 1er septembre 2001 au 31 août 2004.

La Cour constate la régularisation intervenue en 2002, mais regrette le caractère tardif de la signature d’une nouvelle convention, alors que la situation avait déjà été signalée dans le relevé de constations du 17 mai 2000 dont le ministère de l’éducation nationale était destinataire.

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Les activités, la fréquentation et les publics

I. L’examen des rapports d’activité disponibles (1999-2004) et des données provisoires (2005) ont permis de constater qu’à une baisse progressive de la fréquentation a succédé une phrase de relance.

De 1999 à 2002 inclus, le total des entrées dans les différents espaces a régressé de 3 969 000 à 3 070 000, ce dernier chiffre étant le plus bas de toute l’histoire de la Cité depuis 1987. Les seules entrées payantes aux expositions ont-elles aussi reculé, de 1 585 000 en 1999 à 1 386 000 en 2002. Le résultat de 2001 (1 349 000) est le plus faible depuis 1986, année de l’ouverture (cf. annexe 2).

La nomination d’un nouveau président en 2002 s’est accompagnée d’une lettre de mission, signée des deux ministres de tutelle, qui prescrivait notamment une nouvelle orientation de la programmation et un accroissement du soutien au public scolaire. En 2003, les chiffres de référence ont augmenté de plus de 10%, mais ils ont légèrement reculé en 2004.

Pour 2005, les données provisoires permettent d’anticiper un net redressement des statistiques : 3 670 000 entrées totales ont été enregistrées, et les entrées payantes se sont établies à 1 903 000, meilleur résultat historique de la Cité.

Ce redressement, s’il est durable, sanctionnerait les efforts engagés par la nouvelle équipe pour toucher un public plus large.

II. La grande diversité des activités et des publics de la Cité ressort également de ses rapports annuels.

Le dernier rapport disponible (2004) permet de constater que sur 3,3 millions d’entrées (avec la Géode), les entrées payantes ne comptent que pour 1 510 000, y compris les groupes scolaires (424 000) et la cité des enfants (562 000). Les expositions regroupées sous le nom d’Éxplora, avec 836 000 entrées, ne représentent donc que la moitié des entrées payantes et un quart du total des entrées.

La médiathèque et la cité des métiers, services gratuits à caractère de proximité, attirent un public d’habitués qui reflète la sociologie du nord-est parisien. Elles pourraient être considérées comme la principale offre de la CSI, avec 945 000 entrées.

Avec une moyenne d’âge de 25 ans, le public de la Cité est nettement plus jeune que la moyenne française et que la moyenne des institutions culturelles : 35% des visiteurs sont « lycéens ou étudiants » selon le rapport 2004, catégories qui pourraient être affinées : les étudiants, encore nombreux à la médiathèque, sont sans doute moins présents dans les expositions que les scolaires.

La prédominance des jeunes, au sens large, aboutit à une certaine sous-pondération des actifs, qui ne représentent que 58% des visiteurs, avec cependant, dans cette catégorie, l’habituelle surreprésentation des enseignants, des ingénieurs et des techniciens.

L’analyse des activités et des publics très divers de la Cité nécessitent aussi de prendre en considération l’offre des trois salles de cinéma (avec la Géode), des conférences, la visite du sous-marin l’Argonaute et les diversifications opérées dans l’édition, les coopérations scientifiques, les concessions commerciales et le centre des congrès.

Au total, le tableau ci-dessous vise à récapituler les principaux flux d’entrées d’après le rapport d’activité 2004.

Expositions			Centre de ressources			Cinémas	Total
Explora	Cité des enfants	Argonaute	Médiathèque et Cité des métiers	Centre des congrès	Conférences	Géode, Cinaxe, Louis Lumière
836 000	562 000	111 000	945 000	260 000	21 000	591 000
Total entrées payantes (y compris groupes scolaires : 424 000)		1 510 000	Total entrées		1 226 000	591 000	3 327 000

III. Consciente de la variété des actions de la Cité et de la complexité des données qui en résulte, la Cour s’interroge néanmoins sur plusieurs évolutions en cours.

1°) Au vue des chiffres fournis par l’établissement, on constate que la fréquentation de la Géode, filiale de la Cité [2] , se stabilise difficilement au-dessus de 500 000 entrées par an, depuis 2002, alors qu’elle s’est longtemps établie entre 800 000 et un million.

Les tutelles partagent les préoccupations de la Cour. La Cité, en réponse, rappelle que, après avoir été florissante ce qui a permis la constitution de confortables réserves –la situation de la Géode a commencé à se dégrader en 2000.

En 2004, la fréquentation est tombée en dessous de la barre de 500 000 spectateurs. Si la situation financière de court terme restait soutenable, notamment au regard des bénéfices antérieurement accumulés, cette chute de fréquentation ne permettait pas d’atteindre l’équilibre d’exploitation.

En l’absence de perspective concrète de retour à l’équilibre, le président de la Cité, par ailleurs président de la SEM la Géode, a souhaité qu’un plan de redressement soit proposé à ses administrateurs. Pour ce faire, le conseil d’administration a nommé un nouveau directeur général en juin 2005, à qui il a confié l’élaboration de ce plan, lequel a été approuvé en mars 2006.

Aujourd’hui en place, ce plan prévoit un retour progressif à l’équilibre financier, avec la mise en œuvre d’une plus grande diversité des programmes, le développement des synergies avec la Cité afin d’améliorer le taux de captation des visiteurs, la maîtrise des coûts, le développement des recettes annexes (produits dérivés, locations, etc.) et la relance de la communication.

La Cité considère que, dès l’exercice 2006, les premières mesures ont permis d’inverser la tendance défavorable observée depuis plusieurs années et de clore l’année sur une fréquentation de 529 000 visiteurs, soit le plus haut niveau enregistré depuis 2002.

La Cour prend acte de cette inflexion.

2°) la fréquentation des groupes scolaires mérite aussi une réflexion approfondie d’autant qu’elle a toujours constitué un objectif fondamental de la Cité et qu’elle justifie la mise à disposition d’une cinquantaine d’enseignants.

A la meilleure époque (1995), les groupes scolaires ont rassemblé jusqu’à 600 000 enfants et 22 000 classes. Les valeurs pour 2004 sont proches de 400 000 enfants et 15 000 classes. La statistique 2005 serait remontée à 480 000 élèves. La Cour s’interrogeait sur un éventuel essoufflement de la formule et se demandait si les prestations - d’ailleurs de qualité - proposées par la Cité (visites assistées, animation, ateliers) étaient suffisamment utilisées par les enseignants.

Une plus grande directive de l’offre inciterait peut-être à une meilleure utilisation des outils de soutien pédagogique mis à disposition des enseignants, qui n’y recourent que dans la proportion d’une classe sur trois, en moyenne.

La prise en charge des visiteurs adultes et leur orientation par la signalétique interne appellent aussi des améliorations procédant du même souci d’accompagnement.

La Cité précise que l’amélioration de la signalétique est au centre de son plan de rénovation de l’accueil. Elle indique que la baisse de fréquentation des groupes a été, comme pour les autres musées, liée au plan Vigipirate. La Cité a mis en place, fin 2003, un plan d’action afin de faciliter la préparation des visites et d’alléger leur coût. La Cité fait état de la satisfaction des enseignants, mais aussi de la saturation de l’offre de médiation entre mars et juillet.

La Cour salue ces efforts et ne peut qu’inciter l’établissement à développer encore sa politique d’offre en direction des enseignants.

3°) le redressement de la fréquentation des expositions temporaires, sensible en 2003 et surtout en 2005 paraît imputable au renouvellement des présentations et au succès des deux événements tournés vers le grand public, « Les Trésors du Titanic » et « Star Wars, l’expo ».

Ces expositions quantitatives ne doivent pas dispenser l’établissement et sa tutelle de mener une évaluation de l’impact quantitatif de ces manifestations au regard de l’objectif de la CSI de « rendre accessible à tous les publics les savoirs scientifiques, techniques et industriels, ainsi que les enjeux de société liés à leur évolution ». De telles analyses d’efficacité compléteraient utilement les statistiques de fréquentation principalement utilisées pour évaluer la réussite de l’institution. La Cité indique qu’elles n’existent pas dans les autres musés et qu’elle compte engager des études à cette fin.

La synthèse des publics publiée annuellement par la Cité révèle que 48% des visiteurs viennent pour apprendre ou améliorer des connaissances tandis que seulement 22% viennent d’abord pour se distraire. Les attentes profondes du public sont-elles satisfaites par l’offre actuelle de la Cité ? Les savoirs scientifiques et technologiques des visiteurs s’élèvent-ils grâce à l’action de l’établissement ? Les vocations scientifiques sont-elles stimulées ? Telles sont quelques-unes des questions qui se posent si l’on veut essayer d’évaluer l’impact réel de l’offre de la Cité, et à laquelle elle indique, dans sa réponse, s’efforcer de répondre.

Les tutelles, confirment en effet qu’elles ont adressé au président de la Cité, en octobre 2006, une lettre lui demandant de piloter un groupe de travail chargé de définir une méthode pour évaluer l’efficience des activités de la CSI et des autres institutions de culture scientifique, notamment en ce qui concerne la promotion des vocations scientifiques.

Ces travaux difficiles sont essentiels, notamment dans une perspective d’évaluation de l’efficacité de la dépense publique. La Cour souligne en effet le lien nécessaire qu’il convient d’établir entre les préoccupations relatives aux statistiques de fréquentation et les objectifs de formation scientifique.

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La tutelle et les missions de l’établissement

Depuis près de dix ans, les ministères chargés de la culture et de la recherche sont associés pour exercer la tutelle de l’établissement public, mais le rattachement budgétaire au ministre de la culture – principale cause de la réforme de 1998 – s’est accompagné de retrait relatif du ministère de la recherche, présent au conseil d’administration mais peu actif dans la négociation contractuelle et la tutelle budgétaire.

1°) Les priorités ministérielles

La principale direction de tutelle, la direction de l’administration générale du ministère de la Culture, suit et connaît la vie de la Cité. Elle tend à assigner à l’établissement des priorités propres, qui sont prises en compte par la Cité : s’adresser à un public dont le profil n’est pas celui qu’on trouve habituellement dans les institutions culturelles ; lier les activités de la Cité à la politique de la ville (site de la Villette) ; développer les ressources propres de l’organisme.

Les préoccupations proprement scientifiques ne lui sont pas aussi naturelles qu’à l’autre administration de tutelle, celle du ministère de la recherche qui, dans les faits, reste à plus grande distance de la Cité et de ses activités.

La Cour estime qu’il ne faut pas que cette relative différence entre les préoccupations des deux tutelles aboutisse à une diversification excessive des priorités de la Cité qui doit conserver la spécificité exigeante d’un organisme de médiation scientifique.

Le ministère de la culture indique qu’il souhaite effectivement rendre compatibles ses missions de diffusion culturelle, y compris vers des publics spécifiques, avec les missions scientifiques de la Cité.

Le Président de la Cité revendique les efforts, faits pour rendre ses offres accessibles au plus grand nombre, qui sont liées notamment à la localisation de la Cité et qi relèvent d’une conception ouverte et socialement responsable de la mission de l’établissement.

La Cour estime que de tels efforts ne peuvent aboutir que si les objectifs de la Cité sont mieux définis notamment avec l’aide du conseil scientifique. Il appartient aux ministères de tutelle de veiller, à leur traduction claire et équilibrée dans le cadre du contrat de performance.

2°) La politique contractuelle

Depuis l’origine, les ministères et l’établissement n’ont jamais réussi à contractualiser leurs relations. Un projet de contrat d’objectifs 2000-2003 a été presque mené à terme et même présenté comme achevé, mais il n’a pas jamais été signé.

Un contrat de performance, en cours de discussion lors de l’instruction devait accompagner la mise en place de la nouvelle gestion budgétaire. Un premier projet (avril 2006), préparé par la Cité, a été amélioré en juin, notamment grâce à une première page de présentation qui fait opportunément référence à la mission essentielle de la Cité : la diffusion de la culture scientifique. Ce projet prévoit également une mesure d’efficience qui correspond à la préoccupation déjà exprimé par le présent relevé : « la Cité s’efforcera, avec le soutien d’organisme de recherche et de son Conseil scientifique, de définir des indicateurs d’impact et d’en forger les instruments de mesure ».

Le contrat de performance a été finalement signé en novembre 2006, il définit les missions fondamentales de la Cité en référence au décret statutaire, au plan national de diffusion de la culture scientifique de 2004 et à la lettre de mission adressée au président en octobre 2002, qui fait état d’un « projet culturel ambitieux ».

Quasi-simultanément, le président de la Cité a reçu une nouvelle lettre de mission (27 octobre 2006), qui met l’accent sur la diversité des accès à la science et l’ouverture de la Cité ainsi que sur l’évaluation des activités de l’établissement, par la mise au point d’une méthodologie adaptée. Le plan national de diffusion de la culture scientifique et le développement de l’action régionale sont mentionnés, de même que la valorisation de la quatrième travée et sa complémentarité avec la Cité. La Géode devra recevoir un élan nouveau.

La cour s’efforcera, lors de son prochain contrôlé, d’évaluer les résultats du contrat.

3°) L’organisation budgétaire

Depuis dix ans, la tutelle budgétaire de l’établissement est assurée par le ministre de la culture, qui fait voter les crédits et les délègue.

Malheureusement, la récente mise en place de la nouvelle loi organique a plutôt obscurci la répartition des compétences. Le budget de la Cité fait désormais partie du programme 186, dont il présente les trois quarts des crédits. La responsabilité de ce programme est confiée à la délégation du développement et de l’action internationale qui s’exerce pourtant par la tutelle budgétaire, toujours entre les mains de la direction de l’administration générale.

Pour autant, la DAG ne négocie pas directement les crédits de ce programme, rangé dans l’enveloppe de la mission interministérielle pour la recherche (MIRES), dont le gestionnaire est le ministre de la recherche, qui restait également compétent, au moins jusqu’en 2005, pour les crédits du Palis de la découverte, autre opérateur de la diffusion scientifique et autre attributaire des crédits du programme 186.

Le MCC précise que la DDAI a récemment repris dans ses attributions la tutelle de la CSI et confirme qu’il s’interroge sur l’opportunité pour le programme 186 (0,6% du budget et la MIRES) de rester attaché à une mission interministérielle, même si le ministère de la culture apprécie désormais de pouvoir défendre directement ses choix budgétaires.

Dans l’architecture actuelle des lois de finances, si le programme 186 « recherche culturelle et culture scientifique » correspond bien aux missions de la Cité (et du Palais), la mission « recherche et enseignement supérieur » est sans doute trop éloignée des objectifs de la médiation scientifique.

Plus fondamentalement, la Cour constate que la politique nationale de diffusion de la culture scientifique n’est pas suffisamment identifiée parmi les priorités de l’État, alors même que la tutelle exercée sur la Cité reste fondamentalement budgétaire.

4°) La politique en faveur de la culture scientifique

Le conseil des ministres du 25 février 2004 a adopté, sur le rapport des ministres de la recherche et de la culture, un important plan national pour la diffusion de la culture scientifique. La Cité des sciences et de l’industrie e le Palais de la découverte y sont érigés en « pôle national de référence », grâce à leur « articulation étroite ».

Le plan vise à accroître l’intérêt du grand public pour les sciences et à attirer les jeunes vers les carrières scientifiques afin d’assurer la compétitivité de la France dans les années à venir.

Malheureusement, le plan de 2004, qui devait beaucoup à l’implication personnelle des deux ministres de tutelle, a souffert de discontinuité, notamment en ce que le comité de pilotage qui devait relayer la volonté des ministres n’a jamais été mis en place, et que la fondation pour la culture scientifique, à financièrement privé, n’a été reconnue d’utilité publique qu’en août 2006.

Pour sa part, néanmoins, la Cité semble avoir tenu les objectifs assignés par le plan. Les dépenses en direction des régions, ont bien doublé, passant de 3,5 M € à 7 M € en 2005. Un début de coordination des programmes a été organisé avec le Palais et surtout la Cité a mieux orienté son action régionale.

Le précédent contrôle de la Cour et les rapports parlementaires à l’origine du plan national avaient émis de nettes critiques sur ce volet de l’activité de l’établissement, jugé trop « parisien ». Les documents produits par la CSI démontrent que des progrès ont été accomplis. La Cité monte une vingtaine d’opération chaque année, en liaison avec les organismes de médiation scientifique établis en province. Ces opérations, dont une dizaine d’expositions, ont été accréditées de plus de 300 000 visiteurs par le tableau de bord de la Cité. L’établissement coproduit et héberge lui-même certaine de ces manifestations.

Au moins aussi importantes sont les habitudes de travail prises en commun au sen du groupe dit des « coproducteurs », ainsi que le recrutement par les centres régionaux d’anciens cadres de la Cité (une dizaine). Les relations d’expertise nouées avec les conseils régionaux les plus intéressés par la culture scientifique contribuent aussi à l’indispensable diffusion nationale des savoir-faire.

Le ministère de la recherche a lancé une enquête sur la cartographie actuelle et le fonctionnement des centres décentralisés de culture scientifique, technique et industrielle (CCSTI). Le pôle fonctionnel qui s’est créé en pratique autour de la CSI est sans doute de nature à permettre un dépassement des clivages traditionnels Paris / Province et à donner un véritable contenu à la notion ancienne de « tête de réseau ».

La DGRI précise que le rapport d’audit concernant les CCSTI a été remis en juillet 2006. Il conclut à la nécessité de mieux labelliser les centres et de contractualiser leurs relations avec le ministère. Une nouvelle dynamique de ce réseau permettait de conforter ses relations avec la CSI. La politique du ministère de la recherche vise à développer les liens avec les régions, de façon à construire un maillage de territoire de qualité.

La dynamisation en cours de la diffusion régionale de la culture scientifique constitue donc un enjeu tout aussi essentiel pour la Cité que son action en région parisienne. La Cour considère qu’elle appelle une plus grande implication du ministère de la recherche en appui du groupe des coproducteurs et surtout dans les relations avec les conseils régionaux, moyen d’une politique plus active et mieux répartie.

Le développement des activités de la Cité hors Paris ne saurait cependant constituer à lui seul une politique ambitieuse en faveur de la diffusion de la culture scientifique, dont le communiqué du conseil des ministres du 25 février 2004 avait pourtant souligné l’importance et dont la nécessité reste entière.

5°) La liaison avec le Palais de la Découverte

À cinquante ans d’intervalle, deux établissements publics différents ont été créés avec des missions proches, qui se ramènent à la même idée simple : contribuer à faire de la France un grand pays scientifique. Aussi bien, les concepteurs de la CSI avaient-ils recommandé en leur temps la création d’un organisme unique.

Aujourd’hui, le Palais est un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel, sous tutelle de l’Éducation nationale. Son public, ses personnels, ses traditions et sa taille sont certes différentes de ceux de la Cité, mais la Cour note la convergence de leurs missions fondamentales et le caractère complémentaire des deux institutions.

Elle relève aussi que les deux établissements sont dotés de locaux surdimensionnés, qui font notamment l’objet d’une enquête interministérielle sur l’avenir du Grand Palais et de projets relatifs à la quatrième travée de la CSI.

Elle constate enfin que, depuis 1988, les statistiques de fréquentation de la Cité sont stables entre 1,5 et 1,6 millions d’entrées payantes en moyenne triennale [3], et que l’action du Palais de la découverte a besoin d’être relancée. Ces deux institutions sont, de plus, intégrées, ou en voie de l’être, dans les crédits du ministère de la culture.

Le MCC partage l’analyse de la Cour. Il précise que le rapport conjoint IGF-IGAAC-IGAEN a également arbitré dans ce sens, en préconisant une meilleure coordination entre les deux institutions de médiation scientifique et une convergence de leurs conseils respectifs.

Dans ces conditions, la Cour se demande si le moment n’est pas venu de doter la politique nationale de diffusion de la culture scientifique d’un outil qui réunirait le dynamisme gestionnaire de la Cité et les traditions scientifiques du Palais, avec le souci d’améliorer non seulement l’offre parisienne mais aussi l’action régionale. Elle observe que le gouvernement vient d’en décider le principe.

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En conclusion, la Cour prend acte avec satisfaction des améliorations observées dans la gestion de la Cité et du redressement indiscutable de sa fréquentation depuis quelques années.

Mais elle constate dans le même temps que les coûts annuels levés de l’établissement impliquent que le rapport entre ces coûts et ses missions soit examiné régulièrement, dans un souci constant d’efficacité et d’utilité collective.

Les années qui viennent devraient permettre de mieux définir la politique de diffusion de la culture scientifique et le rôle assigné à la Cité dans ce programme prioritaire, qui concerne aussi le Palais de la découverte.

La Cour insiste enfin, pour que la clarification des priorités de la Cité, récemment intervenue, soit effectivement mise en œuvre, et note à cet égard que les déclarations du nouveau président visent à mieux définir le rôle assigné à la Cité dans la politique de diffusion de la culture scientifique.

Annexe 1

Vacances et suppléances de président de 1998 à 2006

Période	Nom	Cadre juridique	Durée
13/04/1995 au 24/12/1998	Mandat de Gérard THERY	Décret du 23 juillet 1995
24/02/1998 au 03/06/1998	Vacance de présidence Visa des dépenses par le Contrôleur d’État	Courrier interministériel du 2 mars 1998	3 mois 8 jours
03/06/1998 au 07/07/2000	Mandat de Michel DEMAZURE	Décret du 3 juin 1998
07/07/2000 au 21/12/2000	Vacance de présidence Visa des dépenses par le Directeur général, Nicole POT	Courrier interministériel du 12 juillet 2000	5 mois 14 jours
21/12/2000 au 01/03/2002	Mandat de Michel DEMAZURE	Décret du 21 décembre 2000
01/03/2002 au 10/10/2002	Vacance de présidence Visa des dépenses par le Directeur général, Nicole POT	Courrier interministériel du 27 février 2002	8 mois 9 jours
10/10/2002 au 12/12/2005	Mandat de Jean-François HEBERT	Décret du 10 octobre 2002
12/12/2005 au 18/05/2006	Vacance de la présidence Intérim confié à Jean-François HEBERT	Courrier du 9 décembre 2005 du ministère de la culture et de la communication, en accord avec le ministre chargé de la recherche.	5 mois 6 jours